奉天府、顺天府是清代的“京府”，级别高于一般的省治府，长官称为“府尹”，秩正三品。不过同样是京府，清代的皇帝对奉天府似乎格外重视，其官制在不同时期都有一些变化，尤其是自乾隆以后，奉天府的一把手其实并不是府尹。

奉天府特别行政区的建立

1644年，清军入关建都北京，当时全国的形势十分严峻，清军实际占领的区域不过是京畿、直隶一带，地盘远不及大顺和南明。

以多尔衮为首的满洲统治高层，对大清的未来并不确定，甚至有很多人认为，清王朝有可能还会被迫退出关外。

故而，当时盛京的官制以及各类行政机构仍被保留，采取八旗驻防的方式进行统一管理，不设府、州、县治。

顺治十年，随着中原的逐步统一，开始在盛京设立辽阳府以管理当地的民事。顺治十四年，清王朝基本坐稳了江山，短时间内政权被颠覆的可能性已经不大。

在这样的政治环境下，效仿明代的“两京制”，将盛京正式确立为“陪都”，同时照顺天府之制置奉天府，以府尹为最高长官。

经过顺、康、雍三朝的调整，盛京的行政机构趋于完善，所属地方按照《光绪会典》的记载，有京县一（承德县），府二（锦州府、昌图府），厅四（凤凰直隶厅、兴京厅、金州厅、新民厅），州五（辽阳、复州、宁远、义州、岫岩），以及十四县（不具列）。

此后盛京的府厅州县没有变动，一直到光绪、宣统二朝，随着清末官制改革以及东北设省后，才有最新的调整。

奉天府的官制

自顺治十四年置奉天府后，府尹为最高行政长官，其下设府丞（正四品）、治中、同知、通判等佐贰官。

乾隆三十年，奉天府尹的地位发生了实质性的变化，这一年乾隆皇帝下旨，增设了“兼管府事大臣”一职，其权位于府尹之上。

按制，兼官府事大臣例由盛京五部侍郎担任。了解清代官制的读者应该是清楚的，盛京五部（吏部不设）的最高长官为侍郎，秩同京师六部侍郎皆为正二品。

这次调整意义重大，奉天府尹的权限受到了极大的冲击，从此沦为二把手。那么乾隆皇帝为何要增设管府事大臣呢？这也是有原因的。

一是盛京地区以军事管理为主。盛京作为满人的龙兴之地，是太祖、太宗创业之基，又有关外三陵。其政治地位要远远高于其他各省，这也是清代统治者迟迟不在东北设省的原因。

按照《清代典章制度》的记载，盛京的管理主要分为军政、民政两个方面。八旗驻防最高长官盛京将军权限很大，既管军政又管旗人事务；奉天府的职责则是管理当地的汉人事务。

不过这样一来也会产生一个矛盾，因为盛京地区旗人数量很多，他们自认是“满洲老人”，经常与汉民发生矛盾，一旦发生刑事案件，奉天府尹忌惮盛京将军之势，难以公正审理。

对于朝廷来说，维持盛京地区的安定团结、保持满汉之间的协调是至关重要的。故而乾隆皇帝鉴于形势做出调整，在盛京五部侍郎中简派一人兼管府事。

毕竟，五部侍郎只比盛京将军低一级，至少在事权上可以对盛京将军进行制约。

二是天高皇帝远，对奉天府尹加以防范。奉天府不比顺天府，顺天府权力再大，毕竟还是在皇帝的眼皮底下，又受到在京各部的制约，掀不起什么风浪。

奉天府距离京师遥远，且奉天府尹又是“满缺”，大多数情况下盛京将军与奉天府尹都是一条船上的人。

皇帝倒不怕他们尾大不掉，而是担心他们的结合，会破坏盛京地区的政治稳定，尤其是对汉人的统治上会存在偏见性。

轻视、慢待东北地区的汉人所引发的结果，早在努尔哈赤时期就吃过苦头。因此，乾隆皇帝鉴于历史教训，以侍郎兼管事大臣的身份，作为监督人。这就好像设各省督、抚共设的性质一样。

光绪二年，朝廷对盛京的官制做了一个很大的调整。令盛京将军兼管奉天府事，奉天府尹依旧是二把手。

看到这里或许有读者会认为奉天府尹这个官当得有点委屈，其实不然。不管是乾隆增设管府事大臣，还是光绪朝以盛京将军兼管府事，其实奉天府的正常事务都是府尹负责。这就如同大学士兼管某部一样，实际负责部务的仍是尚书。

自盛京将军兼管府事以后，头衔上也有了改变，照例要加“兼尹总督衔”。同样奉天府尹的品级也发生了变化，由原来的正三品升格为加二品衔，并以兵部侍郎、右副都御使衔行巡抚事。

可以这么认为，光绪初年盛京官制的调整，其实已经是慢慢向其他各省看齐了，盛京将军视为“总督”，奉天府尹视为“巡抚”，这也是后来东北建省的官制雏形。